北洋政府外交的进步与无奈——以中日“二十一条”的交涉为个案的考察
按：本文为2015学年秋季学期“民国史”课的作业。
摘要：中日“二十一条”的交涉是中国近代外交史上的重大事件。在“二十一条”的交涉中，北洋政府体现了其外交的专业化，并付出了力争国权的努力。然而，这种努力却因为国家综合实力的贫弱而收效甚微。最终，“二十一条”的交涉以失败告终，而它也成为北洋政府时期外交的缩影，体现了这一时期中国外交进步与无奈并存的复杂局面，也揭示出国家权利丧失的真正原因。
关键词：北洋政府 外交 二十一条 袁世凯 陆征祥
历史上，人们站在种种立场，对北洋政府时期的中国外交有褒贬不一的评价；尤其是巴黎和会上的外交，其在不同时期都成为万众瞩目的焦点。总体而言，我们应该承认，在北洋政府执政的16年里（1912-1928），中国的外交尽管遭受了种种失败与无奈，但还是取得了可喜的进步和发展。它首先就体现在外交的专业化和职业化上：北洋政府已经设有专门的外交部，并由专职的外交官来与外国进行交涉。
无可否认，在北洋政府执政的大多数时间里，这种交涉往往都意味着国家利益的损失；但是，这种损失从当时的历史形势看，其实是难以避免的——北洋政府外交中的各级参与者通常并无卖国求荣的意愿，却仍然不得不一次次地将国家主权拱手相让。中日“二十一条”的交涉及其结果就是一个鲜明的案例，本文谨从此处入手，对北洋政府外交实践中的进步与无奈略加分析。
1. “二十一条”交涉的简要经过
“二十一条”是日本趁第一次世界大战进行，列强无暇东顾时向北洋政府提出的秘密条款。1914年11月初，日本驻华公使日置益奉召回国，外相加藤高明于12月3日训令他再度来华，向中国政府提出“二十一条”说帖。12月15日，日置益回到北京，以新归任为词，要求进见大总统袁世凯，并1915年1月18日得以入见，将“二十一条”说帖面呈袁世凯。
袁世凯接到日置益所递“二十一条”说帖后，当晚即召集外长孙宝琦、次长曹汝霖及梁士诒等入总统府密议。1月27日，袁世凯调整外交阵势，以陆征祥代孙宝琦为外长。2月2日，中日代表举行第一次交涉会议；至4月26日会谈完全结束为止，历时84天。5月1日，中国外交部回绝了日本提出的“二十一条”修正案。5月7日，日置益向中国外交部提出最后通牒，限5月9日午后6时前给予答复。最终，中国外交部于5月9日上午以电话通知日本使馆，允诺“二十一条”中的部分条款。随后中日双方在1915年5月25日签订了《民四条约》。[1]
2. 北洋政府外交专业化的表现
“二十一条”交涉中所呈现的北洋政府外交的专业化，主要体现在外交主管部门的确立和职业外交官的任用两个方面。
2.1 外交主管部门的确立
鸦片战争前的中国既没有真正意义上的外交观念，也没有正式的外交机构。在清政府官员的眼中，所有中国以外的国家都是“外夷”，最多被视为一种“朝贡”的关系。直到两次鸦片战争以后，清政府才迫于对外关系形势的变化作出变革。这种变革主要体现在1861年“总理衙门”的设立；然而终其历史，“总理衙门”始终是一个临时性、过渡性的机构，不能与近代意义上的外交部等同。直至1901年，清政府才终于将总理衙门改为外务部，开始了外交形式上的近代化。
到“二十一条”交涉开展的1915年，这种由外交部主管外交的体制已经初步成熟。这一外交形式的转变，在交涉开始前的一个细节中表露无遗：据曹汝霖《一生之回忆》，当日置益越级向袁世凯提交“二十一条”时，“总统答言，中日两国亲善，为我之夙望，但关于交涉事宜，应由外交部主管办理，当交曹次长带回外部，由外交总长与贵公使交涉”，“言已即将日使觉书，向桌上一搁，并未展阅”。[2]当然，袁世凯此间的态度不过一种外交上的应付；但从日使无计可施，只有“辞出”这点来看，越级向总统面呈“二十一条”的策略实际碰上了一个软钉子。“二十一条”交涉相关的内容，还是要经正规的渠道，由两国外交部官员对等地进行处理。
2.2 职业外交官的任用
晚清中国的对外交涉最早是为“洋务”服务的，没有固定的外交人员，只是在适当的时刻挑选临时人员进行对外交涉。[3]这也就意味着，那些主持外交谈判的官员，既不是职业外交家，也不是专职外交人员，而是另有职责的官员。这些谈判人员具有临时性、被动性的特点，没有固定的职权范围，所有的谈判细节必须向朝廷请示批准[4]，无疑为谈判的开展带来了较多不便。
相比之下，在“二十一条”交涉中启用的外交总长陆征祥则是一位受过专门训练的职业外交官。他于1871年出生在上海，早年在广方言馆、京师同文馆学习外语，后经当时的驻俄德奥荷四国公使许景澄呈请总理衙门调任驻俄使馆翻译官，从此开始了外交生涯。1895年，陆征祥以翻译官的身份随同许景澄参与了《四厘借款合同》的谈判与签订；1898年，陆征祥又随许景澄前往俄皇宫觐见尼古拉二世；1901年，陆征祥再次随杨儒参与与俄政府谈判东三省交涉事宜。除此之外，陆征祥还于1899和1907年两次在荷兰参加海牙和平会议。[5]
这样的履历使陆征祥成为一名老练的外交官和谈判对手。正因此，早在1912年，中华民国临时政府就任命陆征祥为第一任外交总长；此次在面对“二十一条”交涉压力的紧要关头，袁世凯再次启用陆征祥为外长，无疑也正是看中了陆征祥作为职业外交官的专业知识和谈判技术。
3. 力争国权的努力
“二十一条”交涉中力争国权的努力可以从谈判场内（外交官）和场外（政府）两方面来考察。
3.1 外交官的努力
在谈判场内，以陆征祥为代表的中国外交官在尽最大努力拖延谈判进程的同时，也尝试削减“二十一条”的条款，以期能避免丧失过多的国家利益。
其中，拖延谈判进程的努力，可以从他首次会晤日置益的谈话中看到：
我匆匆接任外长后，越一日，日置益即来访，彼此对话如下：
日使道：“久闻总长大名，知道总长为著名的外交家，这次能与总长开会讨论，深感荣幸。”
我答道：“本人并无长处，只是政府有命，不得不遵。我想问问贵公使愿意何时开始举行讨论，请当面定下日期如何？”
日使道：“我看还是由总长定期好了。”
我答道：“贵公使既奉有政府命令，大约以早开谈判为好，那么明天就开始吧！”
日使道：“可否容许我提出一点意见？”
我答道：“凡是意见都可以提出的。”
日使道：“谈判必须每天开会，星期日也要照样开，以赶快解决为原则。”
我答道：“每天开会，我无异议，但星期天也要开，外交习惯上无此成例，似可不必。再者，虽然每天开会，但我身为外长，不能打消别国使节的会谈，我每天上午必得腾出时间，接见宾客，会议便只能在每天下午举行了。”
日使道：“可以。”
我道：“每天规定午后五时起开会。”
日使道：“那太晚了，最好下午两点钟开始，夜间也必须继续开下去。”
我答道：“两点钟开始，不成问题，但夜间继续开会，我的精力不足，一星期后我必须辞职了。”
这次对话到此为止，并与日置益约定二月二日双方开始举行会谈。[6]
显然，在中日“二十一条”交涉的谈判桌上，陆征祥充分利用了自己的谈判经验和外交部长的身份，以外交习惯、礼仪为依托，外交辞令为武器，巧妙地回避了日使的锋芒，为其他工作的开展赢得了时间。据学者研究，此后陆征祥每次谈判开始便是一套中国待客之礼，奉茶献烟，侍从们每一步都不急不躁，稳步慢走，等一一敬献完毕已是一小时之后了。日置益心急如焚，却对待客之礼无错可挑，不得不耐心等待，陆征祥的容颜和气和模棱两可的长篇大论使日置益抓不住任何把柄，却也不得章法，私下里对陆征祥万分恼火。[7]
削减条款的努力则体现在中国外交部历次提出的修正案中。以2月9日外交部向日方提出的第一次修正案为例：据此案，中国拒绝讨论“二十一条”中的第三、四、五号条款，且第一号第二款及二号第七款也被删除。[8]其中，第三号条款关系矿权，第四号关系领土，第五号则完全为蚕食中国主权的内容，最为凶险；第一号第二款为日本在山东权益的保障，第二号第七款许诺将吉长铁路委任予日本政府经营，亦十分紧要。由此可见，对于日本“二十一条”的威逼，北洋政府至少有一种减少损失的希望，一切谈判场内和场外的努力也正是围绕着这一中心而展开的。
3.2 政府的努力
当以陆征祥为代表的外交官在谈判桌上努力讨价还价的同时，以袁世凯为首的北洋政府也在谈判场外为争夺权益实施了种种办法。[9]这些办法可以归纳为三个层面：
首先是袁世凯对外交总长的调整，本身就可以被视为一种战术。善于交涉的陆征祥在谈判中一面据理力争，一面拖延时间，为其他一切办法的实施创造了机会。
随后，袁世凯藉机派遣陆宗舆和有贺长雄赴日摸清日本的真实情况。当发现日本元老其实并不支持“二十一条”的第五号条款时，袁世凯政府即灵活改变外交策略，迫使日本政府放弃了“二十一条”最苛刻的第五号条款。
随后，袁世凯还故意将日本秘密提出的“二十一条”内容泄露给国内报刊和欧美列强，希望通过舆论和欧美各国两方面的力量来对日本政府造成压力。应该说，国内爱国舆论的宣传是有效的，它为陆征祥与日本代表的周旋提供了不肯让步的借口[10]；但欧美各国政府却没能给予实际的支持，相反，英、美方面却最终建议北洋政府接受日本的最后通牒，令袁世凯大失所望。
4. 总结：弱国外交的无奈
经过一系列的外交和政治努力后，中国政府最终被迫接受了“二十一条”的部分内容，并于1915年5月25日签订了《民四条约》。在《民四条约》中，除原“二十一条”的第五号内容被全部删除外，部分关于山东问题、汉冶萍公司和“满蒙”问题的条款也改为以换文的形式定案。[11]
从结果看，中日“二十一条”的交涉当然是彻头彻尾的失败。无论“二十一条”还是最终签订的《民四条约》，都是丧权辱国的。但我们仍应注意到两点：第一，中日《民四条约》最终是在日本政府的战争威胁下签订的，不是北洋政府和外交部主动让步的结果；第二，北洋政府就外交本身而言，其实是出色的——外交官和政府之间相互策应，按部就班地实行计划，这与晚清外交中常见的因不谙国际惯例而平白损失权益相比，已经不可同日而语。
综上所述，中日“二十一条”交涉是北洋时期中国外交的缩影。一方面，专业化的外交手段将中国的外交技术提升到了前所未有的水平；另一方面，衰弱的综合国力却使得外交官和政府在交涉中所作的努力化为泡影。因此，北洋政府的外交既是进步的，又是无奈的；丧权辱国不是出于一两个人或阶级的卖国行径，而是近代中国积贫积弱的形势与全球性大国争霸格局之间矛盾的必然反映。
[1] 以上叙事，参见《三水梁燕孙先生年谱（上册）》，台北：文海出版社，1996年。转引自苏全有：《袁世凯与〈二十一条〉新论》，《船山学刊》，2005年第4期，第136页。
[2] 见曹汝霖：《日使面递廿一条觉书》，《曹汝霖一生之回忆》，香港：春秋杂志社，1966年，115-116页。
[3] 孙靖：《北洋时期职业外交研究——以陆征祥为中心的个案考察》，硕士学位论文，四川师范大学历史文化与旅游学院，2014年，第26页。
[4] 陈桂杰：《北洋政府的外交现代化研究》，硕士学位论文，郑州大学历史学院，2009年，第22页。
[5] 以上履历参见孙靖：《北洋时期职业外交研究——以陆征祥为中心的个案考察》，硕士学位论文，四川师范大学历史文化与旅游学院，2014年，第10-19页。
[6] 见陆征祥：《我经手签订二十一条》，陈志奇辑编：《中华民国外交史料汇编》，国立编译馆主编，台北：渤海堂文化事业有限公司，1996年，第414-415页。
[7] 孙靖：《北洋时期职业外交研究——以陆征祥为中心的个案考察》，硕士学位论文，四川师范大学历史文化与旅游学院，2014年，第51页。
[8] 曹俊：《袁世凯与中日“二十一条”交涉》，硕士学位论文，安徽大学，2007年，第14页。
[9] 参见马良玉：《袁世凯与“二十一条”》，《历史教学》，2005年第2期，第62-64页。
[10] 曹俊：《袁世凯与中日“二十一条”交涉》，硕士学位论文，安徽大学，2007年，第20页。
[11] 吴丽华：《“21条”要求与“民四条约”》，《长春教育学院学报》，2002年第18卷第2期，第25页。